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關于實施資產評估法的一些認識、思考和建議

2017-01-17 來源:
 
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2016年7月2日,十二屆全國人大常委會第二十一次會議審議通過了資產評估法,將于12月1日起施行。近期,我協會組織本市房地產估價機構進行了學習和討論,大家認為:資產評估法的實施將對我國整個評估行業,包括房地產估價行業、土地估價行業以及原來狹義的資產評估行業等都會產生深遠的影響。


一、對資產評估法的認識和擔憂


(一)對資產評估法的初步認識


在我國深化行政體制改革,推進簡政放權、放管結合、優化服務的形勢下,資產評估法歷經十年、四次審議得以出臺??傮w上看,該法突出了政府推進簡政放權的改革精神,降低了職業資格準入門檻,并重點規范了評估師和評估機構的從業行為。這對于進一步規范資產評估行為,保護資產評估當事人合法權益和公共利益,促進資產評估行業健康發展,維護社會主義市場經濟秩序,具有積極的意義。


按照國務院現行的有關規定,評估行業經過了幾次清理整頓,劃分為資產評估、房地產估價、土地估價、礦業權評估、保險公估和舊機動車鑒定估價等六種專業類別,雖然各評估專業類別都有自身的特點,專業性都比較強,但畢竟都同屬于一個大的資產評估行業,存在不少共性問題。我們認為,資產評估法規范了評估行業亟待解決的一些共性問題,具體來講:


1.規定了“法定評估”業務


明確了法定業務為涉及國有資產或者公共利益等事項,法律、行政法規規定需要評估的業務。對于法定評估業務,應當依法委托評估機構評估;而對于非法定業務,可以自愿委托評估機構評估。


2.明確了評估專業人員的執業權利


資產評估法第十二條規定評估專業人員享有的權利主要有:要求委托人提供相關的權屬證明、財務會計信息和其他資料,以及為執行公允的評估程序所需的必要協助;依法向有關國家機關或者其他組織查閱從事業務所需的文件、證明和資料;拒絕委托人或者其他組織、個人對評估行為和評估結果的非法干預;依法簽署評估報告等。


3.細化了評估人員的職業義務和禁止性行為


資產評估法第十三、十四條分別詳細規定了評估專業人員應當履行的義務和禁止性行為。尤其是“核查和驗證”義務,應當把握合理的尺度。我們認為,評估人員對評估資料的核查和驗證義務是一種專家職業責任中的“合理注意義務”,也就是說不能要求評估人員具有超乎尋常的辨別真偽的能力。對于評估活動中使用的有關文件、證明和資料的真實性、準確性、完整性,第一責任人無疑應是這些“有關文件、證明和資料”的提供者,第二十三條第三款也規定了“委托人應當對其提供的權屬證明、財務會計信息和其他資料的真實性、完整性和合法性負責”。


4.統一了評估機構的設立條件并改核準制為備案制


資產評估法第十五條規定了合伙及公司形式的評估機構設立條件,沒有涉及評估機構資質等級及分支機構問題,公司制評估機構的評估師數量要求高于部分原房地產、土地和礦業評估機構的要求。


評估機構的設立程序是先進行工商登記,然后再向有關評估行政管理部門備案。


5.規定了統一的評估程序


資產評估法設獨立的一章,用十一條的篇幅專門規定了評估程序相關問題,包括評估委托、承辦人員、現場調查及資料收集、評估方法選擇、內部審核、報告簽署、評估檔案保管期限、評估異議、違法舉報及處理、評估報告使用等問題,基本上涵蓋了評估工作全過程,對各評估專業均具有規范意義。


6.明確了行業協會的地位和職責


評估行業協會作為評估機構和評估專業人員的自律性組織,繼續沿用原來的“分業管理”模式,評估行業按照專業領域設立全國性評估行業協會,根據需要設立地方性評估行業協會,履行資產評估法第三十六條的法定職責。


7.細化了法律責任


資產評估法第四十四條至第五十四條分別詳細規定了評估專業人員、評估機構、委托人、評估行業協會、有關行政管理部門及評估行業協會工作人員等五大評估相關主體的法律責任。


資產評估法對前述各評估專業類別的諸多共性問題進行了規范,立法者希望有利于評估行政管理部門統一監管尺度,有利于各評估行業協會統一制定規則,有利于各評估專業機構統一執業標準,有利于統一落實評估當事人各方的法定責任,更希望有利于評估機構實現多種專業綜合發展。


(二)對資產評估法的一些擔憂


從某種意義上講,法律就是利益妥協的產物,不同的利益主體表達自己的訴求,最終形成共識從而成為法律。對于這樣一部因頗具爭議而歷經十年方才審議通過的法律,其施行效果究竟如何?我們存在一些擔憂。


1.對資產評估概念廣義狹義混用的擔憂


在資產評估法的立法過程中,對法律名稱的爭議很大。資產評估原來特指是財政部門管理的評估領域,但資產評估法將“資產評估”概念的外延拓展,涵蓋了評估的各專業類別,成為一個廣義的概念。廣義狹義混用必然引起社會公眾的認識混亂,對原狹義資產評估以外的其他評估專業是極不公平的,也要防止故意濫用概念的情況出現。


2.對分業管理模式的擔憂


全國人大財經委法案室主任龔繁榮曾經表示:該法立法過程充分發揚民主,“應當說是在現有條件下的最大公約數”。我們認為,所謂“最大公約數”無非就是擱置爭議、兼顧現狀、平衡利益、各退一步,這也使得有些條款尤其是關于評估機構設立的規定不夠明確、不夠具體從而缺乏可操作性,只能靠下一步的立法解釋、實施條例或細則、管理辦法等規范性文件來進一步解決問題??梢灶A見,這將使得原來擱置的爭議由立法爭議演變為法律實施爭議,低位階法規或規定的條款沖突將難以避免,各類評估專業之間的利益博弈恐要再度上演。


3.對法定業務與非法定業務界限模糊的擔憂


資產評估法所說的“法定業務”應當同時具備兩個要素:一是涉及國有資產或者公共利益等事項;二是法律、行政法規規定需要評估。在這兩個要素中,法律、行政法規的規定容易查詢和確認,目前共有7部法律和16部行政法規涉及資產評估。關鍵是國有資產和公共利益如何界定,這可能會使委托人和評估機構無所適從,這就需要有關部門對各評估專業的法定評估業務進行明確而具體的分類界定。


4.對中小評估機構前景的擔憂


目前,還有相當數量的評估機構的評估師不足 8人,“資產評估法”與“房地產估價機構管理辦法”對估價師的人數要求存在差異,如統一按資產評估法實施,則需要通過招聘增加評估師、改制為合伙形式或機構之間合并等方式才能達到資產評估法的要求,這需要一定的過渡時間。


5.對評估專業人員執業權利保障的擔憂


收集必要的評估資料和抵制對評估結果的非法干預一直是困擾評估機構和評估專業人員的兩個重要問題,資產評估法在第十二條中明確了評估專業人員享有的這兩項權利。


評估專業人員可以“依法向有關國家機關或者其他組織查閱從事業務所需的文件、證明和資料”,這項權利行使的關鍵在于前置的“依法”兩字,如果存在其他法律、法規或規章規定“有關國家機關或者其他組織”對于其保管的“文件、證明和資料”僅供特定人(不包括評估專業人員)查閱,則這項權利就形同虛設。對于房地產估價人員來講,不動產登記信息的查閱就是一個明顯的例證。


至于“拒絕委托人或者其他組織、個人對評估行為和評估結果的非法干預”的問題,則取決于評估行業的執業環境及評估機構、評估專業人員的職業道德素養。


6.對評估委托程序的擔憂


資產評估法第二十二條第二款規定:“評估事項涉及兩個以上當事人的,由全體當事人協商委托評估機構”,這一規定僅適用于全體當事人能夠協商一致的情形,而現實情況往往并非如此,這可能會對應當進行的評估工作造成阻擾或者使得已經完成的評估工作存在程序性瑕疵。


二、房地產估價行業應當抓住機遇、迎接挑戰


房地產估價是評估行業的一個重要專業方向,對于資產評估法的即將實施,本行業在思想準備、組織準備、制度準備、人才準備、專業技術準備、業務拓展渠道準備等方面還顯得不足。我們應當積極行動起來,抓住評估行業的法律地位得以確立的歷史機遇,立足于自身的專業優勢,迎接行業變革的挑戰,謀求更大的發展。


(一)全行業應積極做好資產評估法的宣傳解釋工作


各級房地產評估行業協會可借助網站、會刊或其他社會媒體,側重于面向社會公眾,而房地產評估機構及評估專業人員則主要在業務承攬及與業務合作單位的業務交往過程中,積極進行資產評估法的宣傳解釋工作。宣傳解釋的內容主要有三項:


1.資產評估法的總體情況


立法背景及立法目的,評估機構及評估專業人員的責任和義務,委托人的責任與義務等。


2.資產評估概念的廣義與狹義問題


資產評估原來是一個狹義概念,特指是財政部門管理的評估領域。作為法律名稱的“資產評估”則是一個廣義概念,包括原來狹義的資產評估及房地產估價、土地估價、礦業權評估、舊機動車鑒定估價和保險公估共六大類評估專業,分別由財政部、住房和城鄉建設部、國土資源部、商務部和保監會等五個部門管理。某一專業類別的評估業務,必須由該專業類別的評估專業人員來完成。各評估專業類別之間是并列關系,沒有一個專業類別可以涵蓋其他專業類別,更不能僅持有一個專業類別的證書就可以從事其他專業類別的業務。


3.準入類職業資格的問題


近年來,國務院大力推進行政審批制度改革和職業資格清理,僅保留了由房地產管理法確立的房地產估價師的準入類職業資格,取消了其他評估師的準入類職業資格。由于房地產估價師仍實行資格認證制度,評估對象為房地產的所有評估業務,不論是否為法定評估業務,均應由注冊房地產估價師承辦,評估報告均應由注冊房地產估價師簽名。


(二)行業協會應積極探索并加強自律管理


積極配合政府行政部門,貫徹落實國家關于行業協會商會與行政機關脫鉤的各項具體要求,勇于承擔政府委托或轉移的各項職能,強化行業協會的自律管理能力,豐富自律管理手段。


深入研究資產評估法相關規定和現有的協會章程,并根據法定職責適當修改章程,加強行業協會自身的制度建設,完善以章程為核心的內部管理制度,健全完善會員大會、理事會、常務理事會、監事會制度及協會各組成機構的工作制度,使行業協會真正成為依法自治的現代社會組織。通過加強行業自律,保障會員在資產評估法實施的大背景下依法開展業務,維護會員合法權益。


(三)房地產評估機構應致力于綜合發展


1.拓展機構的多元化業務


以我國房地產管理法確立的房地產價格評估制度和房地產價格評估人員資格認證制度為基礎,立足于房地產估價的專業優勢,鞏固傳統房地產評估業務,主導和占領基于房地產評估的衍生咨詢業務領域,積極拓展其他相關咨詢顧問服務市場,努力成為企業投資和政府決策的參謀和智庫。


2.探索機構的綜合發展


加強各類別的評估專業人才培養,發掘和培育各類別業務渠道資源,適時進行多專業評估機構備案,以房地產評估的專業優勢帶動其他評估專業的業務,從而實現綜合發展。同時,提高企業管理水平,樹立品牌意識,加強人才培養,增強凝聚力及核心競爭力。


(四)房地產評估專業人員應努力提高自身業務素質


任何專業類別的評估業務最終都必須由相應專業類別的評估專業人員來完成,任何一個有志于評估事業的專業人員,都應該立足于自己所擅長的評估專業,積極謀求“一專多能”的多專業發展,這既是自身價值實現的需要,也是所在機構綜合發展的需要。


三、對住建部和中房學的建議


(一)建議住建部以資產評估法第六條、第七條、第三十九條等關于評估行業分業管理的有關規定和城市房地產管理法確立的房地產價格評估制度、房地產價格評估人員資格認證制度為基礎,按照“特別法優于一般法”的基本原則,通過調研,抓緊醞釀《房地產估價機構管理辦法》和《注冊房地產估價師管理辦法》的修訂工作,并應重點關注解決下列問題:


1.強調城市房地產管理法確立的房地產價格評估制度和房地產價格評估人員資格認證制度,重申評估對象為房地產的所有評估業務,不論是否為法定評估業務,均應由注冊房地產估價師承辦,評估報告均應由注冊房地產估價師簽名。


2.維持房地產估價機構的資質等級制度,適當調整資質等級標準并注意中小型房地產估價機構的保護和過渡問題。[0]如果必須取消資質等級,就應該采取其他合理的便于社會公眾辨別的方式,對估價機構的綜合實力加以區分,比如探索推行房地產估價機構的資信評級制度。


3.對是否允許非自然人出資問題要慎重考慮。 [0]因房地產評估是智力密集行業,引入非自然人合伙人或股東的機構借助資金和資源優勢可能對評估行業造成較大沖擊,需妥善處理“智力”和“資本”的關系。


(二)建議中房學以《房地產估價規范》為基礎,根據資產評估法關于評估專業人員、評估機構、評估程序等的原則性規定,制訂和完善房地產估價各個環節的執業指南。比如,根據資產評估法設定的評估專業人員“對評估活動中使用的有關文件、證明和資料的真實性、準確性、完整性進行核查和驗證”的義務,制訂《房地產估價資料核查和驗證指南》,對核查和驗證的基本程序進行統一的要求和指導,提高執業質量,防范執業風險。


綜上所述,是上海市房地產估價行業對實施資產評估法的一些認識、思考和建議。隨著這部法律的實施,我們將在住建部和中房學的領導和指導下不斷提高認識,共同維護房地產估價行業穩定健康發展。


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